城市集中供熱項目中PPP模式應(yīng)用研究與案例分析

李  軻

（江蘇省設(shè)備成套有限公司國際工程招標分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：簡單介紹了PPP模式的概念、核心本質(zhì)及國內(nèi)PPP 項目基本情況，重點通過對江蘇省某縣城采用PPP模式建設(shè)中心城區(qū)供熱管網(wǎng)項目的闡述，分析了供熱管網(wǎng)PPP項目的運作模式，提出了當前供熱管網(wǎng)項目采用PPP模式推進的建議，對于后續(xù)供熱管網(wǎng)項目PPP運作有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：PPP模式；供熱項目；交易結(jié)構(gòu)；風(fēng)險分配

1  PPP模式的概念及核心本質(zhì)

PPP的概念在國際上目前沒有一致定義，國家財政部相關(guān)文件^[1]中將PPP模式定義為公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設(shè)計。推廣PPP模式進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運行的效率和能力。

2  目前國內(nèi)PPP項目基本情況

2016年以來，全國PPP項目落地加速，截至6月底，全國項目落地率已經(jīng)達到23.8%，落地項目數(shù)增長了619個，項目總投資額約1萬億元，潛力巨大。其中僅二季度就新增落地項目250個，新增項目總投資5 000億元，項目落地速度顯著加快。在財政部兩批232個示范項目中，落地項目105個，占示范項目總數(shù)的45.3%，總投資3 078億元，發(fā)揮了良好的示范引領(lǐng)作用。另外，民營資本參與率也穩(wěn)步提高，據(jù)不完全統(tǒng)計，已落地示范項目民營資本參與率達39%。在當前經(jīng)濟下行環(huán)境下，PPP對促進經(jīng)濟增長、拉動民間投資發(fā)揮了積極作用。

3  江蘇省某縣城供熱項目基本情況

3.1  項目背景

城區(qū)集中供熱工程是一項民心工程，是城鎮(zhèn)“碧水藍天”工程的重要項目之一。通過本次城區(qū)集中供熱工程的實施，將實現(xiàn)集中供熱面積約900萬m²，取消該區(qū)域小鍋爐房，解決小鍋爐房分散供熱能耗高、污染嚴重的問題，每年可為國家節(jié)約大量原煤，為實現(xiàn)“藍天、碧水和綠色家園”的環(huán)保城鎮(zhèn)建設(shè)目標作出貢獻。

本項目建設(shè)完成后，以為城市提供穩(wěn)定、可靠、高品位的熱源為主要目標，節(jié)約能源，減少城市污染，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善人民生活環(huán)境，方便居民日常生活，其經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益均十分顯著。

3.2  項目概況

3.2.1  項目類型、所屬行業(yè)

城區(qū)集中供熱項目屬新建，為熱力生產(chǎn)和供應(yīng)行業(yè)（行業(yè)代碼：4430）。

3.2.2  投資規(guī)模

該項目總投資約為59 600萬元，其中資本金約為11 919萬元。政府方通過已實施的工程量作價入股出資額約2 383萬元，占股20%；社會資本出資9 535萬元，占股80%。即政府方與選定的社會資本按照20%:80%的股權(quán)比例出資。

3.2.3  建設(shè)內(nèi)容

該項目新敷設(shè)蒸汽管道約16.35 km，敷設(shè)熱水管道162.16 km（含供水管與回水管），外供蒸汽總量為2 071.37 t/h。其中一期工程新敷設(shè)蒸汽管道16.35 km，敷設(shè)熱水管道95.72 km（含供水管與回水管），外供蒸汽總量為717.16 t/h；二期工程新敷設(shè)熱水管道66.44 km（含供水管與回水管），新增外供蒸汽總量為1 354.21 t/h。

3.2.4  產(chǎn)出標準

本項目供熱運行安全及服務(wù)質(zhì)量標準按照國家住建部現(xiàn)行標準執(zhí)行，供熱設(shè)施的設(shè)計應(yīng)當符合《城鎮(zhèn)供熱管網(wǎng)設(shè)計規(guī)范》（CJJ34—2010）、《城市集中供熱系統(tǒng)安全運行技術(shù)規(guī)程》（CJJ88—2014）、《民用建筑供暖通風(fēng)與空氣調(diào)節(jié)設(shè)計規(guī)范》（GB50736—2012）、《城鎮(zhèn)供熱系統(tǒng)節(jié)能技術(shù)規(guī)范》（CJJT185—2012）、《供熱系統(tǒng)節(jié)能改造技術(shù)規(guī)范》（GB/T50893—2013）等規(guī)范和工程建設(shè)強制性標準，以及消防、安全生產(chǎn)、抗震、防雷、防洪等要求，并按照國家有關(guān)規(guī)定報經(jīng)有關(guān)部門審查。

3.2.5  回報機制

項目通過對該縣城區(qū)提供供暖服務(wù)來收取用戶支付費用，為使用者付費機制。

3.3  項目交易結(jié)構(gòu)

3.3.1  建設(shè)模式

依據(jù)財政部相關(guān)操作指南^[2]，并結(jié)合本PPP項目的自身特點，將項目收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求和期滿處置等因素進行綜合分析，本項目采取BOT運作方式。由社會資本負責(zé)該項目的投資、融資、建造、運營、維護、管理和用戶服務(wù)的職責(zé)，政府的參與角色邊界控制在公共產(chǎn)品及服務(wù)的定價管理、公共服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量的監(jiān)管、相關(guān)優(yōu)惠政策的落實等方面。

本項目為該縣城區(qū)提供集中供熱服務(wù)，保證穩(wěn)定、可靠、高品位的熱源，滿足整個縣城區(qū)域內(nèi)單位、居民的供熱需求。

3.3.2  項目的投融資結(jié)構(gòu)

本項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，以及項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移過程等，如圖1所示。

圖1  投融資結(jié)構(gòu)圖

3.3.3  融資安排

項目公司由社會資本在該縣全資設(shè)立，公司注冊資本不低于項目總投資的20%，并根據(jù)項目建設(shè)進度和融資機構(gòu)要求及時、足額繳納。

本項目全部融資由項目公司完成，當公司不能順利完成項目融資時，則由社會資本方通過股東貸款、補充提供擔(dān)保等方式解決，以確保項目公司的融資足額及時到位。

目前項目公司主要的融資方式有股東借款、金融機構(gòu)貸款等方式，項目公司通過融資籌措項目資金，以解決項目投資總額和注冊資本之間的差額。參照城區(qū)集中供暖項目的融資模式，本項目的融資方式建議采用金融機構(gòu)貸款模式。

3.3.4  項目資產(chǎn)權(quán)屬

本項目土地性質(zhì)為市政劃撥用地，由縣政府無償提供給特許經(jīng)營者使用，土地使用期限與特許經(jīng)營期一致。在特許經(jīng)營期內(nèi)，政府方擁有本項目的土地使用權(quán)并持有本項目國有土地使用權(quán)證。

在本項目特許經(jīng)營期內(nèi)，投資者擁有本項目使用土地的權(quán)利、所有在投資者名下的財產(chǎn)、設(shè)備和設(shè)施的項目運營權(quán)和收益權(quán)。特許經(jīng)營者負責(zé)項目設(shè)施的運營管理、安全生產(chǎn)、維護大修、更新改造等，并保證設(shè)施完好，經(jīng)營期滿無償移交。

3.3.5  績效考核指標

項目建成后，為促使項目最大程度的發(fā)揮效果，更好地發(fā)揮改善該縣城區(qū)集中供熱條件，本項目采用PPP模式之后應(yīng)該加強對項目公司運營管理工作的考核，主要通過供熱產(chǎn)量、供熱成本、設(shè)備完好率、周邊績效等指標進行考評，當期集中供熱服務(wù)費按考評后應(yīng)支付的比例確認。

3.4  項目風(fēng)險分配

按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險通常由社會資本承擔(dān)；法律、政策和最低需求等風(fēng)險通常由政府方承擔(dān)；不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)^[3]。

本項目經(jīng)過探索，該縣城區(qū)集中供熱項目設(shè)立了以下平衡風(fēng)險和收益的機制：

（1）供熱定價機制。集中供熱工程屬于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供熱價格實行政府定價。

（2）在風(fēng)險分擔(dān)問題上，項目建成達產(chǎn)后集中供熱系統(tǒng)面積達到達產(chǎn)面積約900萬m²，該縣人民政府明確了如果超出主熱源規(guī)劃供熱面積以外的熱用戶，接入時收取入網(wǎng)設(shè)施改造費，超出涉及范圍的管網(wǎng)建設(shè)，另行協(xié)商解決。

（3）資本退出機制。城市集中供熱屬于民生工程，具有公益性，當遇到不可抗力或不可預(yù)見事件對其運營造成嚴重影響時，政府有義務(wù)介入以保證系統(tǒng)的正常安全運行，從而最大限度地保障城市居民的切身利益。如果項目公司因為自身經(jīng)營不善、違約等行為而導(dǎo)致工程建設(shè)或正常經(jīng)營難以為繼，政府將介入并接管項目資產(chǎn)及后續(xù)運營。

3.5  項目邊界條件

3.5.1  特許經(jīng)營期

該項目的特許經(jīng)營期為30年（含建設(shè)期4年），從《特許經(jīng)營協(xié)議》批準生效之日起計算。

3.5.2  建設(shè)工期

本項目一期工程建設(shè)工期為2年（含前期工作時間），一期工程預(yù)計2016年12月開工，2018年12月竣工，二期工程預(yù)計2019年1月開工，2020年12月竣工。

3.5.3  項目的配套設(shè)施建設(shè)

本項目的水、電、路等配套設(shè)施情況由投資人自行調(diào)研踏勘，并由投資人完善，使其滿足項目的建設(shè)、運營要求；本項目的電力接入系統(tǒng)由投資人負責(zé)建設(shè)。

3.5.4  項目監(jiān)管

對城市市政公用事業(yè)PPP項目的監(jiān)管，不是單個部門的工作，而是一個網(wǎng)狀的綜合管理體系，在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)各自職能開展相應(yīng)的監(jiān)管工作，并建立固定的交流機制，深入全面了解企業(yè)真實情況，形成對企業(yè)全方位的監(jiān)管。

3.5.5  政策性補助、補貼

社會資本方應(yīng)提供本項目的相關(guān)資料，積極協(xié)助招標方爭取國家、省的補助和補貼。由于本項目建設(shè)獲得的補助、補貼，除由相關(guān)政策明確規(guī)定直接補貼給項目公司外，其余的歸政府擁有。其中，獲得專項資金、以獎代補資金等按工程建設(shè)進度予以撥付，待項目運營時在供暖服務(wù)費中逐步進行抵扣。

3.6  項目特點分析

該項目采用BOT運作方式，運營年限為30年，項目公司通過為該地區(qū)提供供暖服務(wù)來收取供暖服務(wù)費。在供熱服務(wù)費支付上，設(shè)置績效考核標準，在考評后根據(jù)對應(yīng)的支付比例來支付供暖服務(wù)費，項目的投融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)和監(jiān)管結(jié)構(gòu)較為全面合理，這都歸功于項目準備階段對交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的重視。

本項目區(qū)別于其他PPP項目的亮點主要包括：項目招標前充分進行市場測試，這樣可以避免招、投標雙方在資格預(yù)審工作環(huán)節(jié)的時間和費用，大大縮短招標投標過程，有利于增強投標的競爭性；對業(yè)主來講，也擴大了選擇社會資本的余地，提高了工作效率。

該縣城區(qū)集中供熱項目在協(xié)議中明確約定了政府和項目公司的各項權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和承諾，這是雙方重視契約精神的體現(xiàn)。全過程的履約精神將為PPP項目的良好運營和產(chǎn)品/服務(wù)的高質(zhì)高效輸出提供強有力的保障。

4  體會與參考

采用PPP模式的優(yōu)勢是可消除費用的超支，有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設(shè)工期都能按時完成；有利于轉(zhuǎn)換政府職能，政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力；投資主體多元化，利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，更好地促進投融資體制改革，同時，私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗，提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；政府部門和民間部門亦可取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足，以此形成互利互惠的長期目標，實現(xiàn)以最有效的成本為公眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

PPP模式的局限性主要體現(xiàn)在PPP項目的立項要面對復(fù)雜而耗時的許可和審批過程。獲得基礎(chǔ)設(shè)施項目的許可和審批往往會牽涉到不同層級的多個政府部門，投資者需要與眾多的政府部門官員交涉、磋商甚至談判。由于政策或法律法規(guī)的不完善或相互間的一致性問題，在某些情況下，投資者還有可能面臨含糊和不確定的環(huán)境，這無形中給社會資本帶來了投資壓力。其次，政策或法律法規(guī)含糊、矛盾以及彈性過大或過小，也對PPP項目的運作產(chǎn)生一些不利的影響，主要表現(xiàn)在法律與政策法規(guī)之間的一致性問題；新舊政策或法律法規(guī)之間的連貫性和一致性問題。此外，PPP項目通常投資大，耗時長，一般在15～20年甚至更長。因此，對于風(fēng)險的預(yù)測與管理以及合理的風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP能否成功運作的關(guān)鍵。

5  結(jié)論與建議

（1）供熱行業(yè)屬于民生行業(yè)，受當前能源端能源價格尚未理順和末端用熱價格政府定價的制約^[4]，采用PPP模式具有一定的風(fēng)險性。另外，項目本身也需要具備一定的盈利能力，最低需求滿足供熱行業(yè)成本利潤率才可能推向市場，成功引入社會資本，發(fā)揮PPP模式融資提效的作用。

（2）對于涉及到老舊供熱資產(chǎn)的收購和整合的項目，建議分階段、分步驟解決現(xiàn)狀和規(guī)劃供熱等問題，可采用存量資產(chǎn)委托運行管理模式，增量資產(chǎn)采用特許經(jīng)營模式，有助于推進供熱項目PPP模式的落地，否則可能容易陷入長期的商談合作過程，避免形成PPP模式在供熱項目中難以推進的誤區(qū)。

（3）供熱項目涉及到當?shù)孛裆獾刭Y本對于項目的運行管理水平和新建項目的投資成本控制較為關(guān)注，其中需要當?shù)毓嶂鞴懿块T進行協(xié)調(diào)，需要建立良好的信任和溝通機制，尤其是針對投資成本控制方面，建議基于“誰可控誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則分擔(dān)項目風(fēng)險，打消社會資本對于當?shù)赝顿Y供熱項目的疑慮，這將有助于PPP模式在供熱行業(yè)的推進和進一步提高供熱管理水平。

[參考文獻]

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[4] 國家發(fā)展改革委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《城市供熱價格管理暫行辦法》的通知：發(fā)改價格[2007]1195號[A].