PPP運作模式的創(chuàng)新

——鹽城市新水源地PPP項目的“前置TOT模式”

盛  潔¹  施  飛²  寧永才¹

（1.江蘇省設(shè)備成套有限公司招標(biāo)采購咨詢分公司，江蘇 南京 210009；2.鹽城市財政局，江蘇 鹽城 224001）

摘  要：通過對BOT和TOT等傳統(tǒng)PPP運作模式的比較和分析，并結(jié)合具體實施案例，創(chuàng)新提出了前置TOT模式，實現(xiàn)了政府方主導(dǎo)工程建設(shè)、確保質(zhì)量和效率，社會資本方主導(dǎo)融資及運營，并提前介入工程建設(shè)環(huán)節(jié)，在風(fēng)險分配優(yōu)化的基礎(chǔ)上最大程度地體現(xiàn)各自優(yōu)勢，是對傳統(tǒng)TOT模式的創(chuàng)新和改進。

關(guān)鍵詞：PPP；前置TOT；模式；創(chuàng)新

0  引言

PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與建設(shè)運營模式，是一種以各參與方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代化融資模式，是一種公共產(chǎn)品及服務(wù)的新型供應(yīng)方式。PPP包含BOT、TOT等多種形式，BOT和TOT都是項目融資的方式和手段，但PPP又不同于以往傳統(tǒng)的ROT和TOT，它更強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和貨幣價值原則。

項目具體采用哪種運作模式，主要由項目性質(zhì)和項目投資收益水平、技術(shù)管理復(fù)雜程度、風(fēng)險分配的基本框架、融資需求等因素決定，不同的運作模式具有不同的適用范圍。本文主要就鹽城市新水源地及引水工程PPP項目的運作模式進行探討分析。

1  鹽城市新水源地及引水工程PPP項目概況

鹽城市新水源地及引水工程PPP項目總供水規(guī)模115萬m³/d。項目取水口位于寶應(yīng)縣運河?xùn)|岸沿河鎮(zhèn)。取水泵站設(shè)置在京杭運河大堤東側(cè)，鹽城市區(qū)鹽龍湖受水點位于取水泵站的東側(cè)，距離取水泵站約78 km。建湖城南地面水廠位于取水泵站的東部偏北一點位置，距離取水泵站約50 km，在取水泵站至市區(qū)鹽龍湖之間分出。射陽縣支線與建湖支線一起從市區(qū)主線中間位置分出，距離建湖約76 km。大豐區(qū)原水與鹽城市區(qū)輸水管道合建，先進入鹽龍湖，大豐通榆河強化預(yù)處理廠受水點位于鹽龍湖的東南，距離鹽龍湖約40 km。

項目立項總投資為67.76億元，其中拆遷等補償費用12億元不納入PPP項目范圍，同時考慮一定的工程投資下浮，納入鹽城市新水源地及引水工程PPP項目范圍的總投資約為38.68億元。

鹽城市新水源地及引水工程在提升就地水源水質(zhì)的基礎(chǔ)上，與新建水源地形成“兩源并舉、多點互補”的原水供應(yīng)格局，是對鹽城市人民的飲水基本訴求作出的有力回應(yīng)，給城市運行安全提供有力保障，為鹽城市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展和城市體量、城市地位提升提供有力支撐，是江蘇省的十大民生工程之一。

鹽城市城鄉(xiāng)建設(shè)局是本項目的實施（主合同簽約）機構(gòu)，并作為特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)機構(gòu)及政府購買服務(wù)主體；鹽城市市政公用投資有限公司作為政府出資方參股項目公司。

2  項目運作模式選擇

2.1  BOT模式并不完全適用于重大民生項目

BOT是“Build-Operate-Transfer”的縮寫，意為“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，是社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種方式。該模式下是指政府部門與項目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方承擔(dān)項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營與維護，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，項目公司向設(shè)施使用者或政府方收取適當(dāng)?shù)馁M用，以此來回收項目的投融資、建造、經(jīng)營和維護成本并獲取合理回報。政府部門則擁有對這一基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)。特許期屆滿，項目公司將該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府部門。

鹽城市新水源地及引水工程PPP項目前期工作成熟到位，立項、環(huán)評審批、征地拆遷等前期工作均已完成，需建設(shè)投資金額體量較大，建設(shè)資金回收時間較長，又屬于基礎(chǔ)設(shè)施項目，資金回收有一定保障，乍一看十分適用于BOT模式。然而考慮到這是一個關(guān)系國計民生、社會關(guān)注度高的重大項目，工程質(zhì)量關(guān)系到供水水質(zhì)和供水安全，關(guān)系到百姓訴求和城市發(fā)展，政府若將項目授權(quán)給項目公司建設(shè)和經(jīng)營后，政府對施工質(zhì)量、設(shè)備材料質(zhì)量等關(guān)系到項目質(zhì)量的主要工作控制力較弱，除了對項目的建設(shè)和經(jīng)營起監(jiān)督作用外，其承擔(dān)的風(fēng)險有：社會資本方有意或因經(jīng)營不善造成的工期拖延、投資超支、因破產(chǎn)或不可抗力而終止合同、由于政府給予項目公司的優(yōu)惠過多而造成政府的財政支出增加等。

再者，對于BOT模式下的社會資本方來說，必須同時具備建筑施工和水務(wù)運營的資格，這種單位在國內(nèi)幾乎沒有，很難實現(xiàn)采購環(huán)節(jié)的有效競爭，只能考慮聯(lián)合體投標(biāo)。對于重大民生項目來說，聯(lián)合體投標(biāo)也存在弊端：一是，由于資本的逐利性，聯(lián)合體各方都希望保證自己的利益最大化，容易忽視和損害項目的整體利益，往往最終會損害到政府方利益以及社會公共利益。二是，由于聯(lián)合體各方的專業(yè)不同，利益訴求不同，關(guān)注重點不同，產(chǎn)生摩擦在所難免，當(dāng)兩個部分的邊界劃分不清時，糾紛也將隨之產(chǎn)生。這些弊端無疑給政府和社會資本方的合作關(guān)系埋下了隱患。對于PPP項目來說，政府和社會資本方的合作是項目的支撐和基礎(chǔ)，一旦雙方的合作關(guān)系破裂就會直接導(dǎo)致PPP項目的失敗，甚至導(dǎo)致項目停建。

因此，為確保鹽城市新水源地及引水工程PPP項目的建設(shè)工作如期順利開展，同時為了確保工程質(zhì)量，降低建設(shè)過程中的各類風(fēng)險和隱患發(fā)生概率，鹽城市政府決定自行建設(shè)該項目，采用公開招標(biāo)方式選擇施工方，建成后采用TOT的模式移交給項目公司運營。

2.2  傳統(tǒng)TOT模式用于此項目仍具有諸多弊端

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫，即“移交-經(jīng)營-移交”。TOT方式是國際上較為流行的一種項目融資方式，通常是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給社會資本方，由其進行運營管理；社會資本方在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，社會資本方再將該項目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。

但采用傳統(tǒng)的TOT模式實施本項目，以下弊端將無法回避。

（1）與BOT模式相比，增加了移交的環(huán)節(jié)，無論是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓還是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓都存在稅負(fù)，由于該項目資產(chǎn)體量較大，稅負(fù)數(shù)額也較大；若采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓，資產(chǎn)債務(wù)不明晰且國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓需進行評估及招拍掛程序，具備一定風(fēng)險，且不利于項目融資。

（2）運營方可能會對交付工程的設(shè)計、建設(shè)、工程質(zhì)量等提出異議，后續(xù)運營中產(chǎn)生問題的主體責(zé)任容易糾纏扯皮不清，并以此為借口向政府要求追加運營補貼。

（3）社會資本方與施工方之間并無直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，社會資本方提前介入建設(shè)過程需要政府方進行協(xié)調(diào)，其提出的合理化建議可能不被采納。

為此，鹽城市政府提出按照“建設(shè)一流、運營一流”的目標(biāo)，采用TOT的運作模式實施本PPP項目。同時，為了確保建設(shè)和運營的銜接，在工程招標(biāo)的同時招選PPP運營方，全程參與建設(shè)中的技術(shù)交流（如泵站、電力、冷卻系統(tǒng)，電力控制系統(tǒng)問題以及應(yīng)急處理措施等），并提出合理化建議，及時優(yōu)化設(shè)計和建設(shè)方案，從而保證運營的安全、高效、高質(zhì)。

建設(shè)是運行的基礎(chǔ)和保障，政府自行建設(shè)，可以有效控制工程施工進度及質(zhì)量。如此可以充分利用施工方和運營方各自的優(yōu)勢，兩者與政府的責(zé)任清晰。而運營單位的提前介入也可以一定程度上避免建設(shè)和運營的脫節(jié)；另一方面，政府主導(dǎo)和實施工程施工招標(biāo)，可實現(xiàn)該階段的有效充分競爭，最大程度地降低建設(shè)環(huán)節(jié)投資，直接減少項目總投資成本。

2.3  關(guān)于TOT模式的創(chuàng)新選擇

鑒于傳統(tǒng)TOT模式的弊端，為了保證工程效率和質(zhì)量，降低投資成本，減少政府補貼，避免扯皮矛盾，并實現(xiàn)合理避稅，江蘇省設(shè)備成套有限公司作為該項目的PPP咨詢機構(gòu)，提出對傳統(tǒng)TOT模式進行適當(dāng)優(yōu)化，將運營方的招選提前，實行前置TOT模式。對此，鹽城市政府方和咨詢機構(gòu)共同進行了深入的研究，對該項目的TOT模式進行了創(chuàng)新和優(yōu)化，即在政府方進行工程招標(biāo)的同時，招選PPP運營方，招標(biāo)完成后即成立PPP項目公司，由政府方選定的施工方負(fù)責(zé)本項目的施工，同時政府方與PPP項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，由項目公司負(fù)責(zé)承接政府方建設(shè)工作并負(fù)責(zé)項目建設(shè)所需資金的籌措以及項目后續(xù)運營，期滿后移交給政府。

需要說明的是，特許經(jīng)營協(xié)議簽訂后，項目公司承接政府方工作成為項目主體，但建設(shè)工作仍由作為項目公司股東之一的政府方主導(dǎo)，即政府方對項目建設(shè)享有主要控制權(quán)，對工程的質(zhì)量、進度、費用進行控制，保證工程建設(shè)順利進行；而社會資本方作為項目公司的另一方股東，在項目建設(shè)期可以提出有利于后續(xù)運營的合理化建議和技術(shù)要求，并主導(dǎo)履行融資義務(wù)；項目建成后，由社會資本方主導(dǎo)履行項目運營，政府方進行監(jiān)督管理。

在此種模式下，工程建設(shè)的招標(biāo)和管理等工作仍由政府方主導(dǎo)，從而有效保障工程的質(zhì)量和效率。而項目公司成立后承接后續(xù)建設(shè)工作，并負(fù)責(zé)籌措和支付工程款，項目建成后資產(chǎn)為項目公司所有，從而避免了資產(chǎn)再次移交的過程。此種模式可以理解為TOT模式的前置。政府部門將擬建項目的一定期限的經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給項目公司，由其進行運營管理，同時政府方將這筆融資用于該項目建設(shè)。為簡化過程，由項目公司直接將其融資用于該項目工程款的支付，從而避免項目建成后資產(chǎn)移交的稅負(fù)和風(fēng)險。而社會資本方與政府方共同組建的項目公司在支付工程款的過程中，社會資本方作為股東之一則可以更加充分地參與建設(shè)過程，直接與施工方進行技術(shù)交流，確保建設(shè)與運營的有效銜接。上述模式，我們稱之為“前置TOT模式”。這種模式能有效解決上述傳統(tǒng)BOT和TOT模式的弊端，并滿足鹽城市新水源地及引水工程PPP項目的實際運作需求。

2.4  “前置TOT模式”的風(fēng)險分配

風(fēng)險分配的原則是在充分考慮公共利益的前提下將每個風(fēng)險分配給能夠以最小成本管理的一方。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，項目在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。PPP模式的成功運用在很大程度上依賴于正確的風(fēng)險辨識以及合理的分配，即把風(fēng)險分配給最有利承擔(dān)的合作方。在前置TOT模式下，項目公司承擔(dān)融資、運營、技術(shù)等風(fēng)險；政府承擔(dān)建設(shè)、法律、政策等風(fēng)險；對于一些涉及公共利益的突發(fā)事件等產(chǎn)生的風(fēng)險，由雙方共同承擔(dān)。

在前置TOT模式中，項目公司承擔(dān)的風(fēng)險與傳統(tǒng)TOT模式下大體相同，但在前置TOT模式下，項目公司也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分項目建設(shè)過程中的技術(shù)風(fēng)險，以確保項目建成后滿足運營的安全、技術(shù)等相關(guān)要求。技術(shù)風(fēng)險直接與項目實際建設(shè)與運營相聯(lián)系，項目公司最為關(guān)注運營成本的降低，運營成本的提高將減少項目公司的投資回報，這將促使項目公司在建設(shè)期高度關(guān)注和把控建設(shè)風(fēng)險，提出合理建議，以減少日后的運營成本。

而政府方在前置TOT模式中承擔(dān)的風(fēng)險與傳統(tǒng)TOT模式相比，政府承擔(dān)主要的建設(shè)風(fēng)險，而將建設(shè)期項目融資的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了項目公司，融資風(fēng)險大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。項目公司融資能通過設(shè)計合理的資本結(jié)構(gòu)等方法和手段最大限度地減少融資風(fēng)險。對政府來講，不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺壓力，還能有效促進政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對社會來講，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，能夠提高公共產(chǎn)品供給效率。

由此可見，前置TOT模式與傳統(tǒng)的TOT模式相比，對項目風(fēng)險的分配也進行了優(yōu)化，將風(fēng)險分配給了最有利承擔(dān)的一方，從而降低了各類風(fēng)險事件發(fā)生的概率，有利于PPP項目的成功運作。

2.5  “前置TOT模式”的創(chuàng)新理念

從PPP融資模式的定義來看，廣義PPP以授予社會資本方特許經(jīng)營權(quán)為特征，包括BOT等多種形式。狹義的PPP是政府與社會資本方組成特殊目的機構(gòu)（SPV），引入社會資本，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。與傳統(tǒng)BOT、TOT模式相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設(shè)管理運營過程參與更深，社會資本方對項目前期建設(shè)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。而本文針對鹽城新水源地PPP項目提出的“前置TOT模式”也正是基于PPP的主要特點，并在此基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，優(yōu)化風(fēng)險，促進合作。

“前置TOT模式”的創(chuàng)新之處在于沒有拘泥于傳統(tǒng)的TOT模式，充分考慮項目自身特點，同時關(guān)注了政府方和社會資本方的實際需求以及各自優(yōu)勢，促進并實現(xiàn)公共部門、社會資本與公眾利益的“多贏”，是理論結(jié)合實踐的探索創(chuàng)新。當(dāng)然，該模式的廣泛推廣仍需要更多的實踐檢驗以及配套機制的完善，關(guān)鍵是在實際操作中細分參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，建立起公平、有效的利益和風(fēng)險分擔(dān)機制。

3  結(jié)語

未來PPP模式將在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢至關(guān)重要。PPP模式復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關(guān)鍵。成功推廣PPP模式，促進民間資本進入公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，需要更多的創(chuàng)新和探索以建立合理公平的保障機制。

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